Wbrew pozorom, pomimo silnej pozycji ustrojowej, konstytucyjny kształt prezydentury został zaprojektowany przez Ojców Założycieli, jako antyteza pozycji brytyjskiego monarchy, który w oczach osiemnastowiecznych amerykańskich kolonistów postrzegany był jako tyran. Ocena taka nie tyle była powszechną opinią odnoszącą się do władców Wielkiej Brytanii, co raczej do Jerzego III – schorowanego, często nazywanego Szalonym Królem Jerzym, którego decyzje polityczne często były nieracjonalne, zaś w wielu innych sprawach decyzje pozostawiał on reprezentującym go politykom.
Konstytucyjne założenia
Konstytucja Stanów Zjednoczonych, hołdująca oświeceniowym założeniom ustrojowym, przyjęła wyraźnie zarysowany trójpodział władzy. Łatwo można to dostrzec w trakcie lektury Konstytucji, której trzy pierwsze artykuł poświęcone są odpowiednio władzy ustawodawczej (art. 1), władzy wykonawczej (art. 2) oraz władzy sądowniczej (art. 3). Amerykański model trójpodziału władzy przyjął również jako zasadę mechanizm kontroli i równowagi (check and ballances). Oznacza to, że władza w państwie nie tylko rozdzielona jest między trzy niezależne grupy podmiotów, to jeszcze podmioty te posiadają uprawnienia do wzajemnego kontrolowania się i tłumienia prób potencjalnego wzrostu znaczenia jednej z władz.
Władzy prezydenta poświęcony jest art. 2 Konstytucji. Na początku sek. 1 artykułu wskazano, iż „władza wykonawcza powinna być powierzona Prezydentowi Stanów Zjednoczonych Ameryki”. Władzę tę Prezydent powinien wraz z wiceprezydentem sprawować przez okres czterech lat (na temat pozycji wiceprezydenta będzie można przeczytać w jednym z kolejnych artykułów).
Uprawnienia Prezydenta zostały określone w art. 2 sek. 2 Konstytucji. Zgodnie z jej postanowieniami Prezydent jest najwyższym dowódcą sił zbrojnych, nadzoruje pracę departamentów (odpowiedników ministerstw), przysługuje mu prawo łaski w stosunku do osób, które popełniły przestępstwo (z wyjątkiem czynnych rozpatrywanych w drodze procedury impeachment). Ponadto Prezydent może po zasięgnięciu opinii i uzyskaniu zgody Senatu zawierać traktaty międzynarodowe, po uzyskaniu opinii i zgody Senatu powołuje również ambasadorów i innych członków korpusu dyplomatycznego, sędziów, oraz innych urzędników (tzw. officers) Stanów Zjednoczonych.
W sek. 3 tego samego artykułu Konstytucji stwierdza się natomiast, że Prezydent jest zobowiązany przedstawić Kongresowi „co pewien czas’’ (from time to time) orędzie o stanie Unii, w którym powinien wskazać Kongresowi kluczowe dla państwa sprawy i rekomendować rozwiązania ich dotyczące, w przypadkach wyjątkowych może zwoływać posiedzenie izb parlamentarnych, ponadto Prezydent ma przyjmować ambasadorów lub innych przedstawicieli państw obcych, powinien dbać o właściwe przestrzeganie praw, wreszcie powinien mianować officers Stanów Zjednoczonych.
Trzeba zauważyć, iż najszersza część art. 2 poświęcona została nie tyle określeniu pozycji i kompetencji prezydenta, co szczegółowej analizie przebiegu procesu wyborczego (sek. 1, zob. pierwszy artykuł z cyklu ConLaw24 pt. O systemie wyborów prezydenckich w USA). Taki układ art. 2 nie jest przypadkowy. Był on bezpośrednią wypadkową zabezpieczenia Stanów Zjednoczonych przed dynastycznością i dziedzicznością władzy, czego obawiali się Ojcowie Założyciele obserwując szaleństwo króla Jerzego III.
Jerzy Waszyngton – „role model”
Katalog konstytucyjnych uprawnień Prezydenta USA wydaje się szeroki, choć trzeba jednocześnie stwierdzić, że został on określony w sposób stosunkowo ogólny, który z czasem pozwolił na interpretowanie przepisów Konstytucji w sposób odpowiadający potrzebom kolejnych prezydentów.
Historycy ustroju Stanów Zjednoczonych są zgodni, że ogólność sformułowań Konstytucji w zakresie pozycji prezydenta była owocem założenia, że w nowej republice role prezydenta sprawować będzie jeden z bohaterów amerykańskiej wojny o niepodległość. Uważa się, że Konstytucja projektowana była z myślą o powierzeniu urzędu Jerzemu Waszyngtonowi. Faktycznie w roku 1789 Waszyngton został wybrany głosami 69 elektorów (na drugiego kandydata, tj. Johna Adamsa głosowało 34 elektorów). Prezydentura Waszyngtona była przetarciem szlaków, sprawdzeniem konstytucyjnych rozwiązań w praktyce, lecz również wypracowaniem mechanizmów i zwyczajów, które nadały ton sprawowaniu urzędu w kolejnych stuleciach. Sam Waszyngton miał tego pełną świadomość. W dniach poprzedzających swoją inaugurację w kwietniu 1789 r., miał powtarzać „Chodzę po nieutwardzonym terenie” (I walk on untrodden ground).
Jedną z trwałych i widocznych konsekwencji prezydentury Waszyngtona jest stworzenie tzw. „Gabinetu” (Cabinet). Konstytucja Stanów Zjednoczonych wspomina jedynie, że prezydent może żądać od „głównych urzędników” (principal Officers) pisemnej opinii w sprawach wagi państwowej. W oparciu o tę konstytucyjną klauzulę Waszyngton zbudował gabinet (idea nawiązująca do rozwiązania znanego w Wielkiej Brytanii). Gabinet Waszyngtona składał się z czterech departamentów – Stanu, Skarbu, Wojny i Sprawiedliwości (aktualnie prezydenci powołują piętnaście departamentów).
Waszyngton uznał również, iż wymagane Konstytucją orędzie o stanie Unii powinno być wygłaszane przez niego raz do roku przed zgromadzonym Kongresem. Tę praktykę zarzucił Thomas Jefferson (który nie lubił wystąpień publicznych), jednak powrócił do niej Woodrow Willson na początku XX wieku.
Waszyngton położył także podwaliny pod liczne inne zwyczaje związane z amerykańską prezydenturą, uwzględniając codzienną organizację pracy prezydenta.
Prezydentura w XIX i XX wieku
Kolejne dziesięciolecia przyniosły rozwój pozycji urzędu, zarówno pod względem ustrojowym, jaki pod względem formuły sprawowania urzędu.
Doniosłe znaczenie dla funkcjonowania amerykańskiej prezydentury miało pojawienie się partii politycznych i poróżnienie prezydenta Johna Adamsa (Federalisty) z jego wiceprezydentem Thomasem Jeffersonem (Partia Demokratyczno-Republikańska), co ostatecznie doprowadziło do zmiany zasad wyboru wiceprezydenta.
Prezydentura Jeffersona (który wybrany został trzecim prezydentem w 1800 roku) osłabiła urząd poprzez nadanie mu roli pasywnej (zupełnie innej, aniżeli prezydentura projektowana „na miarę” Waszyngtona). Wśród przykładów osłabiania prezydentury w XIX wieku wymienić można np. wprowadzenie systemu wyboru kandydata na prezydenta w trakcie partyjnych konwencji (1824) czy wprowadzenie zakazu odwoływania przez prezydenta cywilnych urzędników państwowych bez zgody Senatu (Ustawa o kadencyjności z 1867).
Wiek XX przyniósł stopniowy kres słabej prezydenturze i doprowadził do wzrostu jej znaczenia. Pierwsze wyraźne działania zmierzające do zwiększenia znaczenia urzędu zostały podjęte na początku stulecia, gdy za rządów Theodore’a Roosvelta doszło do przekształcenia praktyki wydawania tzw. „rozporządzeń wykonawczych” (executive orders) w akty o quasi-prawodawczym charakterze.
Od prezydentury Willsona przywrócono praktykę przedstawiania orędzia o stanie Unii w formie ustnej przed Kongresem (od roku 1913 pisemne przedstawienie orędzia ma charakter wyjątkowy, a po raz ostatni dokonane zostało w roku 1981 w trakcie ostatniego prezydentury Jimmy’ego Cartera). Powrót do starej praktyki pociągnęł za sobą zwiększenie aktywności prezydentów i ich gabinetów w obszarze inicjowania nowego prawodawstwa.
Niezaprzeczalnie ogromny wpływ na rozwój uprawnień i pozycji prezydenta Stanów Zjednoczonych miała także globalna sytuacja polityczna okresu zimnej wojny. W tym czasie prezydenci zaczęli być postrzegani jako reprezentanci narodu przeciwstawiającego się komunistycznemu zagrożeniu, oraz szerzej, jako liderzy świata demokratycznego.
Czasy najnowsze
Koniec Zimnej Wojny powinien stopniowo prowadzić do minimalizowania silnej pozycji prezydentów Stanów Zjednoczonych, jednak nowe wyzwania, które przyniósł wiek XXI, przede wszystkim groźba ataków terrorystycznych (po atakach z 11 września 2001) oraz narastająca polaryzacja poglądów politycznych (po raz pierwszy dająca się wyraźnie odczuć w 2004 po pokonaniu przez George’a W. Busha kandydata demokratów Johna Kerry’ego) doprowadziły do utrzymania silnej pozycji prezydentów Stanów Zjednoczonych. Wydaje się, że ten silny obraz prezydentury zagościł na dobre w amerykańskiej polityce.
Tekst: dr hab. Łukasz Jan Korporowicz, prof. UŁ
Centre for Anglo-American Legal Tradition / Katedra Prawa Rzymskiego
ORCID: 0000-0002-5725-5018
Artykuł jest częścią serii ConLaw24, w której Centre for Anglo-American Legal Tradition przybliża zawiłości amerykańskiego systemu prawno-politycznego. W każdy wtorek do dnia wyborów będziemy publikowali kolejne teksty.