Nieco ponad tydzień po rezygnacji przez Prezydenta Joe Bidena z ubiegania się o reelekcję, w Białym Domu zorganizowano konferencję prasową, w trakcie której Prezydent ogłosił plan reformy Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych. Choć teoretycznie konferencja ta nie miała bezpośredniego związku z kampanią wyborczą prowadzoną przez Kamalę Harris, warto spojrzeć na to zagadnienie właśnie z pespektywy ostatnich kilku lat, gdy większość Sądu Najwyższego pozostaje w rękach sędziów nominowanych przez prezydentów republikańskich. Dodatkowo w ciągu ostatnich lat amerykański system prawny doświadczył kilku „trzęsień ziemi” w związku z wydaniem kontrowersyjnych decyzji przez Sąd Najwyższy. Ogłoszenie zatem planu reformy Sądu tuż po rozpoczęciu kampanii przez Kamalę Harris trudno uznać za zbieg okoliczności.
Sąd Najwyższy – podstawy konstytucyjne
Wprawdzie amerykański system ustrojowy zakłada trójpodział władzy i wzajemną równowagę i kontrolowanie się poszczególnych władz, to pobieżna lektura Konstytucji Stanów Zjednoczonych w cale nie wskazuje, iż poszczególne rodzaje władzy zachowują taką równowagę. Artykuł 1 Konstytucji (najobszerniejszy z trzech pierwszych) poświęcony został władzy ustawodawczej, artykuł 2 dotyczący władzy wykonawczej jest znacznie krótszy, jednak najkrótszym pozostaje artykuł 3 dotyczący władzy sądowniczej. Sądowi Najwyższemu poświęcona została de facto jedynie pierwsza sekcja tego artykułu i to nie w pełni, lecz w kontekście innych sądów federalnych.
Wspomniany art. 3 Konstytucji w swojej sekcji 1 zawiera następujące stwierdzenia: po pierwsze „władza sądownicza Stanów Zjednoczonych powinna być powierzona jednemu najwyższemu sądowi, oraz takim niższym sądom, które Kongres może od czasu do czasu ustanowić i powołać”. W drugim zdaniu (klauzuli) tej samej sekcji określone zostały ogólne zasady dotyczące powoływania sędziów. Twórcy Konstytucji wskazali tam, że „sędziowie, zarówno sądu najwyższego jak i niższych, powinni pozostawać na urzędach, gdy wykazują się dobrym zachowaniem” (good behaviour). To – jakby się mogło wydawać – ogólne sformułowanie oznacza, że tak długo, jak nie można wykazać niewłaściwego zachowania sędziów, tak długo mogą oni pozostawać na urzędzie. Odwołanie się zatem do „good behaviour” jest konstytucyjnym uznaniem dożywotności sprawowania urzędu sędziego przez sędziów federalnych.
Ku zaskoczeniu wielu, kolejne sekcje artykułu 3 formułują zakres jurysdykcji sądów federalnych. Tym samym nie odnoszą się już bezpośrednio do organizacji prac Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych. Kwestie bardziej szczegółowe dotyczące działania Sądu określone zostały w roku 1789 poprzez Ustawę o sądownictwie (Judiciary Act 1789), inne szczegółowe akty prawne wydawane na przestrzeni kolejnych dekad oraz w drodze niepisanych zwyczajów i wypracowywania mechanizmów konstytucyjnych (tzw. niepisana Konstytucja Stanów Zjednoczonych – Unwritten Constitution).
Propozycja reform Joe Bidena
Zmiany jakie Joe Biden proponuje wraz ze swoją administracją stanowią, czego Prezydent nie ukrywa, bezpośrednią konsekwencję wydania w dniu 1 czerwca b.r. przez Sąd Najwyższy decyzji w sprawie Trump v. United States (No 23-939). Zgodnie z tą decyzją Prezydentowi Stanów Zjednoczonych przysługuje nieograniczony immunitet (w zakresie odpowiedzialności karnej) dotyczący czynności podejmowanych w związku z realizowaniem uprawnień konstytucyjnych. Jak wskazują amerykańscy badacze prawa ustrojowego, tego rodzaju określenie budzi poważne wątpliwości i rodzi m.in. pytanie o wpływ decyzji Sądu Najwyższego na procedurę impeachment.
Zdaniem Joe Bidena, podjęcie tego rodzaju decyzji było możliwe dzięki przewadze sędziów o republikańskiej proweniencji w Sądzie Najwyższym. W następstwie tego Prezydent zaproponował trzy płaszczyzny reformy – (1) poddanie pod głosowanie poprawki do Konstytucji, której treść wyrażałaby przekonanie, iż nikt nie stoi ponad prawem, w tym Prezydent, (2) wprowadzenie kadencyjności sędziów Sądu Najwyższego, oraz (3) opracowanie wiążącego sędziów kodeksu etycznego.
Z perspektywy prawa i ustroju Stanów Zjednoczonych najdonioślejszą propozycją wydaje się ta dotycząca wprowadzenia kadencyjności sędziów. W przygotowanym na tę okoliczność stanowisku opublikowanym w Washington Post, Prezydent napisał: „od niemal 75 lat mamy ograniczenie dotyczące ilości kadencji prezydenckich. Powinniśmy posiadać takie samo rozwiązanie w stosunku do sędziów Sądu Najwyższego. Stany Zjednoczone są jedyną poważną demokracją konstytucyjną, która przyznaje dożywotnie zasiadanie w swoim najwyższym sądzie. Ograniczenia dotyczące kadencji pomogłyby zapewnić regularność zmianom składu sądu. To uczyniłoby nominacje do sądu bardziej przewidywalnymi i mniej arbitralnymi. Zmniejszyłoby to szansę, że w czasie jednej prezydentury doszłoby do radykalnej zmiany układu [sił] w sądzie na kolejne pokolenia. Wspieram system, w którym prezydent powołuje sędziów co dwa lata na 18-letnią czynną służbę w Sądzie Najwyższym” (artykuł w Washington Post).
Przedstawiona propozycja zmian zaproponowana przez Joe Bidena wydaje się być gruntownym przebudowaniem amerykańskiego Sądu Najwyższego i jego funkcjonowania. Czytając „między wierszami” można dowiedzieć się zatem, iż każdy prezydent (pełniący czteroletnią kadencję) powinien powołać dwóch sędziów do Sądu Najwyższego. Sędziowie Ci powinni przez okres 18 lat pełnić służbę w Sądzie Najwyższym, a następnie – najprawdopodobniej – mieliby przechodzić w stan spoczynku.
Czy to po raz pierwszy?
Wprawdzie propozycja reformy wydaje się być gigantyczną zmianą, to w rzeczywistości nie jest ona niczym nowym. Dożywotni charakter urzędu sędziego Sądu Najwyższego poddawany był krytyce, także akademickiej, wielokrotnie. Nie sposób wymienić w tym miejscu wszystkich propozycji reform odnoszących się do omawianego zagadnienia, ale kilka najważniejszych, szczególnie z ostatnich lat warto wymienić.
Pierwsze słowa krytyki pod adresem braku kadencyjności urzędu sędziego Sądu Najwyższego formułował już Thomas Jefferson, ponad dwieście lat temu. Zagadnienie powracało w XIX stuleciu, ale dopiero schyłek XX i początek XXI wieku przyniosły „wysyp” propozycji dotyczących zmian (przykładowo Phillip D. Oliver przedstawił swoją wizję kadencyjności sędziów już w roku 1986, Henry Paul Monagham w roku 1988, Steven G. Calabresi i James Lindgren w roku 2006, a Akhil Reed Amar kilkukrotnie nawiązywał do tego zagadnienia w ciągu ostatnich kilkunastu lat). Warto odnotować, iż dyskusje na temat kadencyjności sędziów toczone były także w ostatnich miesiącach. W roku 2023 American Academy of Arts and Sciences opublikowała raport grupy roboczej noszący tytuł A Case for Supreme Court Term Limits (“Sprawa kadencyjności Sądu Najwyższego”).
Wprawdzie liczba proponowanych zmian jest długa, w praktyce jednak akademicki dyskurs doprowadził do wykrystalizowania się kilku propozycji, które zaczynają charakteryzować stanowisko propagatorów reformy. W większości przypadków, wskazuje się, iż kadencja sędziów powinna zostać określona na okres osiemnastu lat (przy założeniu, że w składzie Sądu pozostaje nadal dziewięciu sędziów). Jest to wypadkowa czterech i pół kadencji prezydenckich, co zapewniałoby – zdaniem propagatorów zmian – na różnorodność wyborów, także w ujęciu perspektyw politycznych i ideologicznych. W trakcie każdej pełnej prezydenckiej kadencji dochodziłoby do zakończenia urzędu przez dwóch sędziów i konieczne byłoby powołanie dwóch nowych sędziów. Różne wizje formułowane są w odniesieniu do pozycji sędziów ustępujących (przechodzących w stan spoczynku).
Jedną z propozycji – szczególnie mocno akcentowaną przez Akhila Reed Amara, profesora prawa konstytucyjnego z Uniwersytetu Yale – jest powierzenie sędziom po zakończeniu ich osiemnastoletniej kadencji innych zadań – administracyjnych, reprezentacyjnych itp. Ważnym wątkiem jest także pozycja Chief Justice – tj. Przewodniczącego Sądu Najwyższego. Aktualne przewodniczącego może wskazać sam Prezydent. W założeniach reformatorów, dominuje przekonanie, iż pozycja przewodniczącego mogłaby być rotacyjna bądź mogłaby być zwieńczeniem kariery każdego z sędziów zasiadających w Sądzie Najwyższym (np. w okresie dwóch ostatnie lat kadencji, każdy sędzia pełniłby funkcję Przewodniczącego).
Jakie są realne szanse na skuteczne przeprowadzenie reformy?
Przeprowadzenie tak poważnej reformy wymagałoby czasu i koordynacji logistycznej. Autorzy raportu opracowanego dla American Academy of Sciences and Arts wyliczyli, iż gdyby proces wymiany sędziów rozpoczął się w roku 2023 (poprzez dodanie dodatkowego dziesiątego sędziego – pierwszego sędziego kadencyjnego – do aktualnego składu), to pełna wymiana sędziów i objęcie urzędu przez 9 sędziów kadencyjnych zakończyłoby się dopiero w roku 2047.
Według niektórych komentatorów proponowanych zmian konieczna byłaby wcześniejsza zmiana Konstytucji, poprzez przyjęcie nowej poprawki. Dotychczasowe doświadczenie wskazuje, iż przeprowadzenie tego rodzaju zmian w amerykańskim spolaryzowanym społeczeństwie rządzonym przez dwie opcje polityczne byłoby niebywale trudne.
Trzeba jednak przyznać, że według innych, wprowadzenie poprawki do Konstytucji nie byłoby konieczne, skoro sędziowie po zakończeniu osiemnastoletniej kadencji nadal by nimi pozostawali, a jedynie uzyskiwaliby inny status i powierzono by im inne zadanie. Taki stan rzeczy de facto aktualnie istnieje. Znana jest bowiem aktualnie pozycja tzw. sędziów emerytowanych (aktualnie istnieje trzech takich sędziów – David Souter (od 2009), Anthony Kennedy (od 2018) oraz Stephen Breyer (od 2022). Wcześniej bardzo aktywnym sędziom emerytowany była sędzia Sandra Day O’Connor, która od roku 2006 do swojej śmierci w roku 2023 angażowała się w promocję wymiaru sprawiedliwości, reprezentowała Sąd Najwyższy na różnych wydarzeniach, a nawet czasami zasiadała w niższych sądach federalnych jako wsparcie dla tamtejszych sędziów.
Wybory 2024
Czy powyższe plany zreformowania działalności Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych mają bezpośrednie przełożenie na aktualnie toczącą się kampanię wyborczą w Stanach Zjednoczonych? Do planów reformy odniosła się tuż po jej ogłoszeniu Kamala Harris. Poparła ona zaproponowane zmiany wskazując m.in., że „istnieje widoczny kryzys zaufania stojący przed Sądem Najwyższym, skoro jego uczciwość poddana została w wątpliwość po licznych skandalach etycznych a decyzja po decyzji prowadzi do odrzucenia wieloletnich precedensów” (cytat za artykułem w Financial Times). Donlad Trump w żaden sposób do propozycji reform się nie odniósł.
Fakt pojawienie się tematyki Sądu Najwyższego w kontekście toczącej się kampanii prezydenckiej jest jednak znamienny. Rezonuje on bowiem z nastrojami społecznymi. Wprawdzie wypowiedzi kandydatki Demokratów o niebezpieczeństwie odrzucania znacznej ilości precedensów należy uznać za przesadzone, szczególnie, że istotą orzecznictwa federalnego jest budowanie linii orzeczniczej opartej na precedensach (które czasami należy zmienić poprzez odrzucenie wcześniejszych decyzji), to faktycznie od pewnego czasu obserwować można niezadowolenie związane z działalnością Sądu.
Proces wyboru sędziów, mniej więcej w ciągu ostatnich 30 lat, uległ znacznemu upolitycznieniu. Chociaż zawsze nominacje sędziowskie podyktowane były sympatiami politycznymi prezydentów wysuwających kandydatury, to jednak dopiero w ostatnich dekadach dostrzec można tak dużą skalę analizy powiązań politycznych sędziów. Jednocześnie słusznie stawia się pytania o ideologiczne motywacje niektórych sędziów w trakcie wydawania przez nich opinii.
Wątpliwości budzą także postawy niektórych sędziów i etyka ich zachowań. Głośno w ostatnim czasie było m.in. o sędzim Samuelu Alito oraz Clarence Thomasie. Kilka lat temu negatywnie oceniano także upolitycznione wypowiedzi, skądinąd uznawanej za wielką osobistość środowiska sędziowskiego, zmarłej w roku 2020 Ruth Bader Ginsburg.
Inni stawiają pytanie o niebezpieczeństwa płynące z głębokiej destabilizacji dawniej w miarę stabilnego układu sił w Sądzie Najwyższym. Aktualnie sześciu sędziów (Roberts, Thomas, Alito, Gorsuch, Kavanaugh oraz Barrett) było nominowanych przez prezydentów republikańskich. Tylko trzech sędziów pochodzi z kolei z nominacji prezydentów reprezentujących Partię Demokratyczną (Sotomayor, Kagan, Brown Jackson).
To wszystko i wiele innych zagadnień podnoszonych jest w odniesieniu do sytuacji związanej z Sądem Najwyższym Stanów Zjednoczonych. Bez wątpienia przyszły prezydent i jego bądź jej administracja będzie musiała poradzić sobie z przynajmniej niektórymi z tych wyzwań.
Tekst: dr hab. Łukasz Jan Korporowicz, prof. UŁ
Centre for Anglo-American Legal Tradition / Katedra Prawa Rzymskiego
ORCID: 0000-0002-5725-5018
Artykuł jest częścią serii ConLaw24, w której Centre for Anglo-American Legal Tradition przybliża zawiłości amerykańskiego systemu prawno-politycznego. W każdy wtorek do dnia wyborów będziemy publikowali kolejne teksty.