Truizmem wydaje się stwierdzenie, że jedną z głównych ról w prezydenckiej kampanii wyborczej odgrywają pieniądze. Faktem jest, iż bez posiadania odpowiednich funduszy działanie sprawcze i skuteczne w amerykańskiej polityce, także na etapie kampanii wyborczej, jest niesamowicie ograniczone, jeśli nie wykluczone. Środki pieniężne pozwalają na uzyskanie miejsca na różnorakich platformach kontaktu z odbiorcami, przekazanie swoich postulatów oraz zaprezentowanie się potencjalnym wyborcom.
Jednocześnie należy pamiętać, iż kwestia gromadzenia oraz dysponowania pieniędzmi przez polityków oraz ich sztaby – w tym przede wszystkim kandydatów na Prezydenta USA – w trakcie toczącej się kampanii wyborczej, ze względu na delikatność, wieloaspektowość oraz newralgiczność w kontekście całego systemu demokratycznego, pozostaje przedmiotem regulacji prawnej. W przypadku specyfiki finansowania kampanii wyborczej w Stanach Zjednoczonych, regulacje te obejmują nie tylko stopień federalny i stanowy, ale odnoszą się także do środków pochodzących z funduszy publicznych jak i gromadzonych od podmiotów prywatnych.
Niniejszy tekst stanowi próbę syntetycznego przedstawienia tego zagadnienia, obejmującego omówienie źródeł i sposobów finansowania oraz możliwości ich wydawania.
Historia regulacji
Proces wprowadzania prawnych regulacji finansowania kampanii politycznych przebiegał stopniowo, począwszy od połowy XIX wieku. Pierwszą kwestią, jaką starano się rozwiązać na gruncie federalnym była problematyka „wynagradzania” donatorów przez m.in. kolejnych prezydentów po wygranych wyborach, polegającego na objęciu patronatem politycznym członków partii, którzy wyłożyli środki finansowe na rzecz kandydata i zagwarantowaniu im stanowisk w administracji federalnej. Odpowiedzią na tego rodzaju praktykę okazał się Pendleton Civil Service Act z 1883 roku, na mocy którego został wprowadzony obowiązek wyłonienia kandydata na ww. stanowisko w drodze konkursu.
Kolejnym problemem była kwestia swoistego uzależnienia kandydatów w wyborach federalnych od przedstawicieli wielkich biznesów i korporacji, które, w zamian za wysokie sumy pieniędzy ofiarowane na kampanie wyborcze kandydatów, uzyskiwały nierzadko ogromny wpływ na decyzje podejmowane przez polityków – w tym również Prezydenta Stanów Zjednoczonych. W XX wieku część środowisk progresywnych – w tym dziennikarzy oraz satyryków - podejmowało różnorakie inicjatywy informacyjne, zmierzające do przekonania opinii publicznej, a w konsekwencji wywarcia nacisku na polityków, do wprowadzenia regulacji przekładających się na ograniczenie tego typu praktyk lobbingowych oraz zwiększenie kontroli przepływu środków pieniężnych na rzecz kandydatów na prezydenta. Próbą przeciwdziałania ww. praktykom korporacji i banków międzystanowych były rozwiązania wprowadzone w The Tillman Act z 1907 roku, uniemożliwiające tego rodzaju podmiotom przekazywania środków pieniężnych bezpośrednio na rzecz kandydatów. Jednakże ww. rozwiązania okazały się nieskuteczne ze względu na niską skuteczność ich egzekwowania.
Kolejnym z rozwiązań, jakie proponowano była kwestia wprowadzenia limitów, jeśli chodzi o przekazywanie środków finansowych – tego rodzaju kwestia po raz pierwszy stała się przedmiotem regulacji prawnych w 1910 r.. Jednak 11 lat później rozwiązania te zostały uznane przez Sąd Najwyższy za niekonstytucyjne. Władze federalne nie zarzuciły jednak pomysłu uregulowania ww. kwestii i w 1925 r. w życie weszły rozwiązania ustawy Federal Corrupt Practices Act, nakładającej na komitety wyborcze (wciąż stosunkowo łatwy do obejścia) obowiązek składania kwartalnych sprawozdań finansowych.
Istotna zmiana zasad finansowania kampanii wyborczych nastąpiła wraz z wprowadzeniem Federal Election Campaign Act w 1971 r. oraz jej nowelizacją trzy lata później. Na mocy ww. ustawy wprowadzono i wzmocniono obowiązki sprawozdawcze kandydatów, komitetów partyjnych oraz tzw. PAC (ang. Political Action Comitee), organizacji tworzonych od 1943 r. i zrzeszających m.in. członków związków zawodowych (wobec których obowiązywał zakaz przekazywania indywidualnych środków pieniężnych na rzecz kandydatów ubiegających się o urzędy federalne), które również gromadziły fundusze przekazywane następnie na federalne kampanie wyborcze. Wskazane podmioty zostały zobowiązane do ujawniania danych jednostek przekazujących datki powyżej stu dolarów (kwota ta została podniesiona do 200 dolarów w 1979 r.).
Oprócz tego, na mocy ww. regulacji prawnych powstała Federalna Komisja Wyborcza (ang. Federal Election Comission), instytucja, której zadaniem pozostaje sprawowanie nadzoru nad publicznym finansowaniem wyborów prezydenckich; prowadzenie polityki informacyjnej w zakresie finansowania kampanii wyborczych oraz egzekwowanie właściwych przepisów prawa. Regulacje ustawowe przewidywały także wprowadzenie możliwości limitowania określonych kategorii wpłat na kampanię wyborczą oraz możliwość finansowania kampanii prezydenckiej ze środków publicznych.
Warto wskazać, iż limity te zostały zniesione ma mocy rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego w sprawie Buckley v. Valeo z 1976 r., który uznał podobne rozwiązania za naruszenie wolności słowa. Istotne pozostaje jednak wskazanie, iż zachowanie limitów w zakresie uzyskiwania funduszy kampanijnych było możliwe w sytuacji, gdy kandydat w wyborach prezydenckich zdecydował się na wykorzystanie publicznych środków w finansowaniu swojej kampanii.
Kolejna istotna zmiana w zakresie finansowania kampanii wyborczych nastąpiła w 2002 roku na mocy Bipartisan Campaign Reform Act. Efektem wprowadzenia tej ustawy było ograniczenie wykorzystywania tzw. soft money, czyli środków pieniężnych przyjmowanych przez komitety partyjne od jednostek, związków zawodowych i korporacji, wobec których nie istnieje obowiązek wskazywania w sprawozdaniach i/lub nie podlegają określonych zakazom bądź limitom.
Sposoby finansowania
Na każdym z kandydatów ciąży obowiązek rejestracji w FEC oraz powinność składania regularnych, szczegółowych sprawozdań finansowych z informacjami dotyczącymi uzyskanych funduszy oraz sposobów ich wydatkowania (czasokres składania tego rodzaju sprawozdań w roku wyborczym uzależniony jest od przewidywań dotyczących zebranej sumy).
Jak zostało wskazane powyżej, kandydaci w wyborach na prezydenta Stanów Zjednoczonych mają możliwość skorzystania z publicznego finansowania kampanii wyborczej. Środki na ten cel pochodzą z Prezydenckiego Funduszu Kampanii Wyborczej.
Uzyskanie środków z ww. Funduszu wiąże się jednak z konkretnymi obowiązkami – kandydaci zobowiązani są do przestrzegania określonych limitów, prowadzenia odpowiedniej dokumentacji oraz wydatkowania tychże środków wyłącznie na kwestie związane z kampanią.
Dopełnienie tych powinności jest weryfikowane w formie audytu Komisji przeprowadzanego po wyborach, zaś niewywiązanie się bądź przekroczenie ww. obowiązków skutkuje powinnością zwrotu ww. środków do skarbu państwa.
Możliwość uzyskania środków z Funduszu uzależnione pozostaje również od spełnienia określonych wymogów, w tym wykazania, że w co najmniej 20 stanach udało się zebrać kandydatowi sumę przynajmniej pięciu tysięcy dolarów (przy czym istnieje limit 250 dolarów na osobę).
Wysokość dotacji publicznych dla kandydatów w wyborach jest zmienna, uwzględnia bowiem „wzrost kosztów utrzymania” (w 2012 r. przekraczała ona sumę 90 milionów dolarów).
Wartym zaznaczenia pozostaje, iż kandydat nie ma obowiązku skorzystania z tego rodzaju funduszu publicznego – przez wzgląd na stosunkowo dużą liczbę obostrzeń i ograniczeń w zakresie dysponowania środkami niepublicznymi oraz możliwość zgromadzenia znacznie wyższych funduszy z innych źródeł, kandydaci Partii Republikańskiej i Demokratycznej regularnie rezygnują z ubiegania się o środki pochodzące z Prezydenckiego Funduszu Kampanii Wyborczej.
Kandydat na prezydenta może w trakcie kampanii wyborczej korzystać ze środków prywatnych oraz pieniędzy zgromadzonych od donatorów (wyborców) dzięki działalności właściwych komitetów partyjnych. Osoba fizyczna może przekazać kandydatowi maksymalnie 3,3 tys. dolarów, przy czym nie jest to jedyna możliwość działania darczyńcy – kolejne sumy pieniędzy mogą zostać przekazane do Komitetu Krajowego Partii (ang. National Party Committee) oraz PAC, czyli komitetowi akcji politycznych (zgodnie z obowiązującymi limitami). Co ciekawe, Federalna Komisja Wyborcza zakazuje bankom krajowym, korporacjom oraz organizacjom związkowym wpłacania środków na kampanie wyborcze, ale zakaz ten nie obejmuje jednostek pozostających zatrudnionymi w tego rodzaju podmiotach.
W przypadku gromadzenia i dysponowania środkami na prowadzenie prezydenckich kampanii wyborczych PAC-i posiadają niezwykle istotne znaczenie – przekazują one zgromadzone fundusze na kampanie oraz finansują różnorakie inicjatywy związane z oddawaniem głosów. Zarządzanie i kierowanie tego rodzaju komitetami nie znajduje się w zakresie kompetencyjnym partii politycznej bądź konkretnego kandydata, ale pozostaje w gestii różnorakich organizacji, związków zawodowych, korporacji i stowarzyszeń.
PAC-i obowiązują określone limity dotyczące wspierania kandydatów (m.in. pięć tysięcy dolarów dla kandydata lub komitetu przy każdych kolejnych wyborach), mają jednak możliwość dokonywania nieograniczonych wydatków niezależnie od kandydata bądź partii politycznej.
Warto wskazać, iż poza PAC-ami, środki na prowadzenie kampanii wyborczych mogą gromadzić również tzw. super-PAC-i. Działalność ww. podmiotów została dopuszczona wskutek rozstrzygnięć Sądu Najwyższego z 2010 r. w sprawach Citizens United v. FEC oraz Speechnow vs. FEC., dotyczących wybranych regulacji ww. ustawy z 2002 roku. Te komitety mogą zbierać kwoty o nieograniczonej wysokości od różnorakich podmiotów (w tym związków zawodowych i korporacji) oraz finansować z nich materiały reklamowe posiadające jasny przekaz dotyczący kandydatów (za lub przeciw). Jednocześnie ich działalność nie może obejmować koordynacji kampanii, bezpośredniego uczestnictwa w tejże oraz przekazywania środków bezpośrednio kandydatowi bądź partii politycznej.
Wydatkowanie
Środki finansowe zgromadzone przez kandydatów oraz komitety, wydatkowane są na działalność informacyjną oraz polityczną, związaną pośrednio i bezpośrednio z promocją konkretnego kandydata, jego sylwetki, światopoglądu oraz programu politycznego, zachęceniem do udziału w wyborach i/lub zniechęceniem do wyboru kandydata przeciwnego. Fundusze wykorzystane są m.in. do wykupienia miejsca i czasu antenowego w tradycyjnych środkach masowego przekazu (telewizji, prasie, radiu) oraz promocji internetowej (w mediach społecznościowych oraz wykupieniu reklam na różnorakich portalach internetowych).
Warto zaznaczyć, że ze względu na specyfikę i złożoność prezydenckiej kampanii wyborczej, wysokość zgromadzonych przez kandydata środków finansowych nie jest równoznaczna z osiągnięciem przewagi w sondażach i zwycięstwa w wyborach prezydenckich – dla przykładu, w 2016 roku fundusze zgromadzone przez Donalda Trumpa i wspierające go komitety PAC były znacznie niższe niż jego kontrkandydatki Hilary Clinton, a mimo to udało mu się zwyciężyć w wyborach.
Tekst: dr Jakub Stępień
Katedra Prawa Konstytucyjnego UŁ / Centre for Anglo-American Legal Tradition UŁ
ORCID: 0000-0003-0106-680
Artykuł jest częścią serii ConLaw24, w której Centre for Anglo-American Legal Tradition przybliża zawiłości amerykańskiego systemu prawno-politycznego. W każdy wtorek do dnia wyborów będziemy publikowali kolejne teksty.
- Na czym polega specyfika wyborów na Prezydenta USA?
- Dlaczego urząd Prezydenta USA wygląda tak a nie inaczej?
- Elektorzy, czyli kto dokładnie?
- Czy dwupartyjność zawsze charakteryzowała amerykańskie wybory?
- Niezdecydowani. O co chodzi ze swing states?
- Z kampanią w tle: czy pozycja sędziego Sądu Najwyższego może stać się kadencyjna?
- Z kampanią w tle – America First
- A kim jest właściwie Wiceprezydent USA?
- Z kampanią w tle – Czy „kwestie światopoglądowe” są rzeczywiście takie ważne?
- O co chodzi z nielegalną imigracją?